L'évaluation de la performance: le défi du secteur public
La performance est un mot importé de la langue anglaise qui signifie accomplir de façon exceptionnelle une tâche ou une activité. Sont associés à la performance le succès, l'exploit, les résultats optimaux (RE: Dictionnaire Petit Robert). Appliquée au secteur privé, la performance d'une entreprise se mesurera à son objectif ultime, soit la réalisation des profits. Ainsi, une entreprise privée sera performante lorsqu'elle vendra le plus de produits ou de services pour le coût le plus faible possible en assurant une qualité suffisante pour que le client en soit relativement satisfait, sans retour de marchandise ou de résiliation de contrat de service. Mesurer la performance dans le secteur public est un exercice éminemment plus complexe. L'objectif du secteur public étant de répondre à l'intérêt public, la qualité des services prendra une importance beaucoup plus grande. En revanche, les moyens dont dispose l'État ne sont pas illimités et proviennent entre autres de la poche même des contribuables qui tantôt seront les usagers des réseaux publics. Il faut donc que la qualité soit au rendez-vous mais à des coûts s'inscrivant dans un budget équilibré. Plusieurs éléments compliquent l'évaluation de la performance du secteur public. Ainsi l'efficience du personnel doit tenir compte des conditions rigides du cadre des conventions collectives. Les règles qui encadrent la structure des établissements empêchent également d'explorer des structures allégées qui pourraient mieux convenir au rendement de certains établissements ou organismes. Dans les années 2000, on a ajouté un élément de difficulté à la performance du secteur public: la gestion par résultats. Or, si certains services sont relativement simples à évaluer, notamment dans le secteur de la santé (une jambe brisée - on replace - on immobilise - l'os se ressoude- le patient est guéri = service "performant") d'autres nécéssitent un exercice beaucoup plus périlleux. Ainsi l'évaluation des services à la population ne se limite pas à répondre à la question: les services ont-ils été rendus? On doit aussi s'interroger à savoir s'ils ont atteints leurs cibles en relation avec le bien-être de la population. Par exemple, la performance d'un régime d'aide sociale ne peut être uniquement évaluée selon le nombre décroissant de bénéficiaires. Ce régime doit surtout assurer que les personnes réellement dans le besoin reçoivent toute l'aide financière qui leur est nécessaire, pour le temps requis et selon la situation propre à chaque bénéficiaire, afin d'assurer leur sécurité et leur survie. L'analyse de la performance dans le secteur public nécessite donc l'identification d'indicateurs qui témoigneront de l'efficience des services. En cette matière, les services sociaux posent un défi important. Quand l'âme humaine a été meurtrie par les abus, la négligence ou l'abandon et que la guérison est lente et souvent impossible; comment évalue-t-on les services que l'on rend à ces personnes? Au plus, les intervenants sociaux peuvent aider une personne à vivre avec ses cicatrices, à lui permettre de continuer de contribuer à la société à la mesure de ses capacités. Pour un enfant, la stabilité sera un indicateur important de la qualité des services rendus. Un enfant dont la stabilité est assurée sera alors à même de se développer et de devenir un adulte qui s'intègrera à la société. Mais ce dernier élément ne pourra être évalué que dans un avenir à moyen ou long terme. Or la recherche dans le domaine des services sociaux est à des années lumières de la recherche en matière de santé. Un hôpital s'associe nécessairement à une université pour développer la recherche. Les données en matière de services sociaux sont toujours fragmentaires et commencent seulement à donner des indicateurs de performance. La performance du système public sous-tend également la performance des lois, l'efficacité des politiques et des programmes publics. Comme pour l'évaluation des services le degré de complexité de l'évaluation de l'effet des lois peut être plus ou moins grand selon l'objectif poursuivi. Ainsi, une loi pénale visant à empêcher un comportement que la société considère inacceptable remplira sa mission lorsque le comportement aura sensiblement diminué ou même cessé dans le meilleur des cas. Mais une loi qui a pour objet de changer les structures afin que les services soient mieux organisés sera beaucoup plus difficile à évaluer. Quel indicateur parlera le mieux de la meilleure organisation des services publics? La création des agences locales dans le réseau de la santé et des services sociaux a-t-elle eu un effet positif sur l'organisation du réseau? En quoi font-elles mieux que leurs prédécesseures: les régies régionales? Un indicateur pourrait être que les argents nécessaires pour chaque programme soient livrés au bon service. Or les établissements reçoivent maintenant des enveloppes globales pour l'ensemble des services (il n'y a plus d'enveloppes "étiquettées" pour un programme précis). Ces considérations financières contribuent d'ailleurs à la difficulté d'évaluer un programme sous-financé. Ainsi: "Au Québec enfin, l’étude sur la mise en oeuvre de la Loi sur l’administration publique (LAP) enseigne d’une part que la définition de cibles et d’objectifs précis et mesurables reste laborieuse et, d’autre part, que le suivi de la gestion et des effets des programmes, à l’aide d’indicateurs pertinents, mérite d’être consolidé." ("L'évaluations de politiques et de programmes publics", Télescope, vol 13 no.1, printemps-été 2006) Malgré tous les écueils qui se présentent sur le chemin de l'évaluation de la performance du secteur public, l'exercice demeure essentiel afin de s'assurer que les dépenses publiques atteignent l'objectif poursuivi qu'est le bien-être de la population. En 2007, l'OCDE s'est penchée sur cette question. Dans un document intitulé "Mieux mesurer l'administration publique" (GOV/PGC (2006) 10), qui lançait un projet d'évaluation de la gestion publique, cet organisme s'exprimait ainsi: «Compte tenu de la taille de l'administration publique et de son rôle dans l’économie, la contribution de l’administration à la croissance économique nationale est d’une importance considérable, en particulier lorsque l’on envisage les taux d’évolution sur le long terme. (...) Ses réalisations, ou absence de réalisations, se définissent par la qualité et la nature des biens et des services qu’elle fournit, par ses activités de redistribution et par la nature de la régulation qu’elle exerce sur les comportements du marché et ceux des individus." (p.8) L'administration publique doit rendre des comptes de sa performance chaque jour sur la place publique. Présentement, le réseau de la santé et des services sociaux est particulièrement sur la sellette puisqu'on lui reproche un trop grand nombre de cadres dans son réseau. (Voir série d'articles dans La Presse: André Pratte, 24.09.2010, Ariane Lacoursière, Mario Roy, 29.09.2010, Rima Koury, 30.09.2010 et The Gazette, éditorial du 30.09.2010) et un manque d'effectif clinique de premier niveau dans l'intervention. Le ministre, responsable de son réseau envers la population doit donc faire la démonstration de l'efficience de son réseau grâce à ses gestionnaires qui veillent à la qualité des services. En espérant qu’il soit convainquant… Pascale Berardino
Commentaires
Sujet très actuel.
A mon avis, le défi qui attend le réseau de la santé c'est le volet performance
Au lieu, de lancer sur la place publique des statistiques sur le nombre de cliniciniens cadres et autres, il aurait été plus intéressant de s,appuyer plus sur une étude de performance du réseau de la santé, par exemple, sur des dimensions comme la continuité des service, l'accessibilité....mais en lien avec le climat organisationnel (absenteisme, effectifs, roulement,...)
Le défi est là...amener le réseau à penser performance à chaque fois qu'il donne un service, qu'il met en place un nouveau programme...
quelques régions ont commencé ce virage performance...souhaitons leur bonne chance
Je ne peux m'empêcher d'être surprise lorsque je vois que le taux d'encadrement serait trop élevé dans le réseau de la santé! Étant moi-même cadre dans ce réseau, je côtoie quotidiennement des cadres essoufflés par leur charge de travail. De plus, l'Agence nous impose un taux d'encadrement à respecter dans notre organisation, taux qui est scrupuleusement surveillé!
Ce que j'en comprends, c'est qu'on a bien voulu faire dire aux chiffres ce qu'on voulait... ainsi, ce n'est pas des cadres seulement mais bien du personnel de soutien dans son ensemble, dont on parle. Aussi, le taux peut-être élevé d'encadrement tient probablement plus du fait du nombre d'administrateurs élevés dans le système que du nombre trop important de cadres sur le plancher. Demandez aux professionnels et ils déploreront le fait que leur cadre manque de temps pour les supporter... S'il faut réduire nombre de cadres, ce n'est pas dans les organisations donnant des services directs à la population qu'il faut regarder! Surtout si le réseau veut prendre le virage de l'évaluation de la performance car qui dit performance, son évaluation et son suivi, dit actions de gestion par des cadres!
Je crois qu'il est justifié que les organisations de santé rendent des comptes à la population, via le Ministère, sur leur performance. Il faut juste que les indicateurs soient judicieusement choisis pour rendre compte de la quantité et de la qualité des services rendus en fonction du financement reçu.
On va lire ça avec grand grand intérêt. Proftrudel