BLOGUE #1 – LIEUTENANT-GOUVERNEUR : QU’ATTENDENT LES LÉGISLATEURS POUR LÉGIFÉRER?- PIERRE GATINEAU (BROSSARD)

 

 

 

Chaque fois qu’il est question du lieutenant-gouverneur au Québec, les passions se déchaînent. Le plus récent scandale implique bien sûr l’honorable Lise Thibault et son penchant pour le faste aux dépens de ses sujets. Dès qu’on lui eu injecté du sang bleu, Son Honneur se mit à confondre les deniers de l’État avec les siens. Au terme de son règne d’une dizaine d’années, sur les 1,7 millions versés par le ministère du Patrimoine canadien pour le paiement de son salaire et les 9,8 millions versés par le gouvernement du Québec pour le fonctionnement de son cabinet, c’est une somme de plus de 700 000 $ que les vérificateurs généraux Renaud Lachance et Sheila Fraser n’arrivent pas à relier à ses activités officielles. Dans son rapport, M. Lachance souligne que « l’ancien lieutenant-gouverneur dépassait systématiquement son budget (par exemple, la dépense réelle en 2006-2007 fut de 1 074 000 $, alors que les crédits accordés alloués en début d’année étaient de 857 000 $). »

Au dessus de tout, « comme représentante de la Reine », elle n’avait pas à se conformer à ces directives sur les dépenses, a t’elle prétendu. Sait-elle que même sa Majesté la Reine Élizabeth II doit produire une reddition de compte très détaillée et la rendre disponible à tous ses sujets sur Internet? (http://www.royal.gov.uk/TheRoyalHousehold/Royalfinances/HeadofStateexpenditure.aspx)

 

On pourra dire, avec raison, que son « larcin » n’a rien de comparable aux actes des Vincent Lacroix et Earl Jones qui la côtoient dans les chroniques judiciaires. En effet, même si cette somme permettait d’assurer une retraite confortable au contribuable québécois moyen, assumée collectivement, c’est de moins de dix sous que chacun d’entre nous a été soulagé par cette dame.

 

Le scandale, ici, ne vient pas tant de l’ampleur de la somme que du mépris dont elle a fait preuve des principes de l’imputabilité et de la reddition de comptes, principes qui sont fondamentaux au système politique qu’elle symbolisait alors. Questionnée sur les « zones grises » dans sa gestion budgétaire devant les députés de l’Assemblée nationale en juin 2008, elle répond « Il y avait des traditions dans ce cabinet-là, les traditions nous ont été transmises ». Puisque les remboursements de dépenses demandés par elle ont été effectués par les ministères du Conseil exécutif et de Patrimoine canadien, elle nie toute responsabilité des dépenses injustifiées; « Ils avaient juste à ouvrir les yeux »!

 

Nous avons tous été choqués par cette effronterie, son déni de responsabilité. Elle a tort, c’est sûr, mais a-t-elle complètement tort? Comment étaient encadrés les budgets qui lui étaient alloués? Qui en avait la responsabilité?

 

Comme déjà mentionné, le ministère du Patrimoine canadien prend à sa charge la rémunération du lieutenant-gouverneur et ses avantages sociaux. Or, dans son rapport, Mme Fraser note que « Patrimoine canadien n’a ni élaboré ni fourni de lignes directrices claires permettant de distinguer les dépenses personnelles des dépenses à caractère officiel. Le ministère a accepté de rembourser à l’ancien lieutenant-gouverneur des dépenses douteuses ou présentées sans pièces justificatives adéquates. Ce faisant, il a approuvé implicitement les pratiques de dépenses de l’ancien lieutenant-gouverneur ». Dans son audition auprès du vérificateur général, Mme Thibault a dit estimer que la somme versée par le fédéral est une subvention comme supplément de rémunération non imposable pour laquelle aucune reddition de compte n’est requise et, de ce fait, ne croit pas qu’elle était tenue de conserver des pièces justificatives. À ce sujet, Mme Fraser émet l’opinion suivante dans son rapport : « Dans un contexte où le gouvernement désire simplifier l’administration de ses paiements de transfert, où les risques financiers sont relativement modestes et où les bénéficiaires sont des personnes ou des organisations qui jouissent d’une crédibilité et d’une notoriété certaines, l’utilisation d’une subvention peut être acceptable et raisonnable » (les soulignés sont de moi).

 

Quant aux sommes provenant du gouvernement du Québec, elles sont votées par l’Assemblée nationale et figurent dans un programme du ministère du Conseil exécutif (MCE), soit le ministère du Premier Ministre. Donc, selon la loi, c’est ce dernier qui est responsable de ces budgets et doit en répondre. C’est d’ailleurs ainsi que cette reddition de compte s’est toujours déroulée par le passé. Mme Thibault le souligne, on ne lui a jamais posé une seule question pendant dix ans! Comment peut-on expliquer ceci? Dans son rapport, le Vérificateur général du Québec constate que le MCE n’avait pas donné de directives claires et précises traitant de l’admissibilité des dépenses et des limites quant aux montants pouvant être réclamés. Il résume ainsi les relations entre le MCE et le Cabinet de l’ancien lieutenant-gouverneur : « Il y a confusion à l’égard des rôles et  responsabilités, faute d’encadrement et de communications efficaces. Dans les faits, chacun croit qu’il revient à l’autre de surveiller les opérations et, au bout du compte, personne n’a vraiment vérifié s’il était opportun de soumettre et de rembourser certaines dépenses ».

 

En effet, « Ils avaient juste à ouvrir les yeux »! Cette mère Bougon y allait à deux mains dans « l’assiette au beurre » pendant que les deux appareils administratifs dormaient au gaz. D’ailleurs, se sont-ils réveillés? Après avoir été muets toute la dernière décennie, tous s’indignent maintenant d’être privés du privilège d’interroger le nouveau lieutenant-gouverneur du Québec. Peut-être après s’être fait tiré l’oreille par sa confrérie du Commonwealth, ce dernier avait déclaré qu’il ne serait « ni présent, ni représenté » devant la commission de l’administration publique en janvier dernier, et ce, malgré l’engagement qu’il avait pris de rendre compte publiquement en commission parlementaire. Sous la pression, il a finalement délégué son aide de camp pour répondre aux questions concernant ses comptes, sur lesquels personne n’a rien trouvé à redire, heureusement. En guise de représailles pour ne pas s’y être présenté personnellement, une motion visant à lui couper les vivres a été présentée et battue de justesse à l’Assemblée nationale il y a quelques jours.

 

Est-ce que lui couper les vivres aurait été LA solution, ou plutôt l’occasion de querelles partisanes? Qu’a t’on fait depuis pour régler la situation?

 

Il y aura trois ans en juin, le Vérificateur général du Québec déposait son rapport spécial sur l’utilisation des fonds publics par l’ancienne lieutenant-gouverneur du Québec. En octobre 2008, La Presse publiait le contenu d’une note d’information à la ministre de Patrimoine Canada, Josée Verner, datée d’octobre 2007, qui indiquait que devant les abus constatés, on mettrait en œuvre un nouveau protocole pour le transfert de fonds fédéraux au MCE pour l’usage du lieutenant-gouverneur et rendrait ses fonds sujets aux cadres de gestion et d’imputabilité provinciaux. Aucun développement à ce sujet depuis. Le temps passe et si rien n’est fait, le tout tombera dans l’oubli sans qu’une imputabilité claire ait été établie. Jusqu’à une prochaine fois…

 

Évidemment, l’abolition de la fonction pure et simple serait la meilleure solution, mais c’est constitutionnellement irréalisable dans un avenir rapproché. Il faut trouver autre chose. 

 

Pourtant, comme on peut le lire dans le rapport du VG une piste de solution est suggérée par le lieutenant-gouverneur lui-même : Le lieutenant-gouverneur termine sa présentation en rappelant qu’il a soumis, « il y a maintenant cinq mois, aux représentants de toutes les formations politiques, les grandes lignes d’un projet de loi statuant sur l’administration des ressources du lieutenant-gouverneur ». Ce projet de loi attribuerait au lieutenant-gouverneur toute l’autonomie en matière de gouvernance et le tiendrait entièrement responsable de ses ressources au même titre que les personnes désignées par l’Assemblée nationale. Le budget du lieutenant-gouverneur ne serait plus assuré par un programme du MCE. En outre, les crédits, qui seraient octroyés par l’Assemblée nationale, seraient défendus par le lieutenant-gouverneur lui-même. Le budget serait accordé sur la base de celui du cabinet du président de l’Assemblée nationale, « avec lequel il y a la plus grande similitude d’activités ». Il s’agirait d’une somme d’environ un million de dollars, ce qui annulerait la compression de 30 % qu’il s’était imposée, décision qu’il estime maintenant trop « téméraire ». Enfin, le lieutenant-gouverneur rendrait compte de sa gestion annuellement, par le dépôt d’un rapport à l’Assemblée nationale, et se soumettrait à l’examen de ce rapport en commission parlementaire. 

 

Alors qu’on réclamait sa présence devant la Commission de l’administration publique, M. Duchesne a encore rappelé, en janvier dernier, avoir suggéré de préciser l’étendue de ses obligations dans un projet de loi.

 

Pourquoi les élus tergiversent-ils? Qu’attendent-ils pour légiférer? Combien de lois ont-elles été votées au Québec depuis la nomination de M. Duchesne le 18 mai 2007? Pourquoi pas celle-ci?

LA COMPLEXITÉ DU SECTEUR PUBLIC EST-ELLE UTILE? Par El Hadji Sawaliho Bamba Goupe du jeudi Hiver 2010

Suite à l’échec des politiques interventionnistes de l’état dans les années 30, l’administration publique continue d’être au  centre de nombreuses critiques. La plus constante provient des tenants de la politique du « Public choice ».  Pour eux, l’incapacité des programmes publics à réduire la pauvreté s’explique par les intérêts égoïstes des acteurs clés des organisations publiques ; l’administration publique est prise en otage par les intérêts de toute nature des politiciens, des leaders des différents  groupes de pression, des fonctionnaires et des agents du secteur public. Cette réalité biaise fondamentalement la définition de l’intérêt général  qui fonde l’action du secteur public. 

Le second volet de la critique se réfère a la défaillance structurelle  des organisations publiques qui se caractérisent par une complexité tant dans le niveau hiérarchique que dans le processus de prise de décision. Ce qui rend inefficaces et inefficientes les structures publiques. Pour eux, la complexité du secteur public  est un handicap si important  qu’on peut questionner son utilité. Au point que  Osborne et Gaebler (1992) pensent qu’il faut remplacer le secteur public par le secteur privé des lors que ce dernier peut mettre en œuvre les mêmes activités.

 Si la complexité du secteur public ne fait l’objet d’aucun doute, on peut par contre douter du bien-fondé  du jugement des tenants du « Public choice » sur son utilité. Raisonner comme tel  revient à établir un lien de causalité entre complexité et inutilité. C’est ce que les tenants du « Public choice » n’hésitent pas à franchir.  

Examinons  la complexité du secteur public à la lumière de sa raison d’être et surtout  des contraintes auxquelles le dit secteur  est confronté pour mieux apprécier son utilité.

Les organisations publiques sont complexes en ce sens qu’elles sont l’objet d’un degré important de différenciation verticale et horizontale (Hatch, 2005. P.182). Elles sont également complexes par la nature spécifique de la communication administrative qui suppose une participation de toutes les sections du peuple. Enfin,  elles sont complexes car le processus décisionnel, de type gradualiste, (Mercier, 2002, P.150) intègre la participation interactive de tous les citoyens. 

La complexité des organisations publiques est-elle antinomique avec son utilité? En d’autres termes, le système complexe du secteur public peut-il  suffire  pour  justifier qu’il est inutile ou non  à la société?

Dans l’approche systémique des organisations, le sous système central  de  la raison d’être (PROULX, 2008, P.28) définit les orientations générales de l’organisation. À ce niveau, les organisations publiques doivent incarner « l’intérêt général que chaque citoyen définit à sa manière » (Joseph Facal, la presse, 2005) ; ce qui signifie que les organisations publiques sont censées refléter  les préoccupations des différentes positions sociales dans la définition de leurs orientations générales. Cette réalité  met en relief la difficulté de définir des orientations générales dans la mesure où le gestionnaire doit manipuler des visions, des valeurs  et des cultures différentes pour y dégager des stratégies convergentes et satisfaisantes pour la majorité des citoyens. L’absence de  paradigme socio- politique ne facilite pas également la définition des objectifs car « les citoyens sont divisés sur la direction à prendre » (Joseph Facal, la presse, 2005). Pour surmonter ces difficultés, le secteur public favorise la participation de citoyens dans l’élaboration des orientations générales au moyen des consultations électorales, de débats publics internes et externes, des sondages et des enquêtes. Ce faisant les administrations publiques  utilisent le savoir disséminé dans la population (Obama, http://www.ledevoir.com, 2005) pour définir et pour élaborer  les éléments de sa stratégie de service public.

Les médias et les groupes de pression,  par certaines de leurs pratiques, complexifient la mission des gestionnaires du secteur public. Par exemple, on observe de plus en plus que les medias  « traitent  l’actualité comme une joute sportive »  (Joseph Facal, la presse, 2005) entre les politiciens. Ils deviennent, par ce fait, des vecteurs de création et d’amplification de stress dans la gestion des administrations publiques. Mais peut-on se passer des medias dans le processus complexe de l’identification de l’intérêt général? Les medias sont des instruments de reflet des opinions des populations. De ce fait, ils permettent par exemple, aux acteurs politiques du secteur public de déterminer les déterminants contextuels qui influencent l’intérêt général. Les groupes de pression  et  les syndicats sont des baromètres qui  reflètent  les opinions à l’intérieur et à l’extérieur des organisations publiques. Leurs critiques aux processus de gestion des organisations publiques au moyen de leurs critiques facilitent l’atteinte des objectifs stratégiques.  La participation des citoyens  dans la définition et dans l’élaboration des orientations générales permet de questionner le bien-fondé des choix opérés pour  mieux satisfaire les besoins des usagers et des bénéficiaires. Cet exercice de dialogue social avec les citoyens rapproche les citoyens des décideurs et légitime les actions publiques.  Ce sont des conditions nécessaires pour « renforcer la qualité du gouvernement et (pour) améliorer la qualité des décisions » (Obama, http://www.ledevoir.com, 2005).

 Les choix décisionnels complexes auxquels sont confrontés en permanence les décideurs constituent une contrainte majeure : servir les intérêts de l’ensemble des citoyens ou ceux de ses électeurs? Les ministres, par exemple, doivent-ils servir la vérité ou gérer leur carrière parlementaire? Servir la vérité peut signifier perdre son mandat parlementaire. Gérer sa carrière politique peut  signifier entre autres,  renoncer au serment de toujours mettre en avant l’intérêt général. Le choix est d’autant plus difficile que l’excellence des résultats ne suffira pas pour être réélu comme l’atteste Stephan Harper (2006), « Canadians need  a public service that not only excellent, but connected to, all parts of society ».

La complexité de l’organisation publique porte également sur le processus décisionnel. Adopter  un texte réglementaire en Conseil des ministres nécessite une démarche administrative  impliquant différents niveaux hiérarchiques de l’État. On commence à produire un projet de règlement que l’on soumet à la critique publique. Cette étape, loin d’être une simple formalité, est fondamentale ; elle vise à légitimer un peu plus le projet de texte réglementaire. On le soumet au Conseil de trésor. Ici, il s’agit, entre autres,   de s’assurer de la disponibilité des ressources indispensables à la mise en œuvre du projet. Enfin, l’avis du comité juridique assure la cohérence de l’acte réglementaire avec  les dispositions juridiques antérieures au sommet desquelles se trouve la Constitution. Ce processus décisionnel illustre le rôle central de la démarche démocratique dans l’action publique ; le Peuple se trouve au début et à la fin du processus (constitution).

La prise en compte des différents intérêts stratégiques et tactiques des acteurs dans la définition des missions, la gestion du stress entretenu, par exemple,  par le traitement  conflictuel de l’actualité politique par les medias, constituent un aspect des difficultés de la gestion du secteur public. Peut-on en  réalité se passer d’une telle complexité et réussir la mission de service public?  En d’autres termes, est-il possible de prendre  dans la gestion publique, des valeurs, des cultures différentes et faire en même temps  l’économie de débats entre les acteurs sociaux? Peut-on se passer des médias et des groupes de pression pour atteindre les objectifs stratégiques des administrations publiques? Est-il possible d’adopter des règlements qui visent à provoquer des changements dans la société en ignorant les populations qui sont censées les vivre? Faire ces choix relèverait de l’incohérence et de l’irresponsabilité. 

Au total, loin d’être un luxe, la complexité organisationnelle de l’administration publique est une nécessité dans l’atteinte efficace des objectifs stratégiques, c’est à dire dans la production des biens sociaux de bonne qualité. Si certains aspects des critiques du « Public choice » méritent l’attention des décideurs publics, la position sur la quasi inutilité de l’administration reliée à sa complexité est loin d’être convaincante. De plus, malgré sa flexibilité et sa domination ces trente dernières années,  le secteur privé ne réussit pas toujours à apporter des solutions visibles à la réduction de la pauvreté encore moins à la problématique de la distribution des richesses. Au contraire, dans les pays en voie de développement, le secteur privé se confond aujourd’hui avec l’échec des politiques d’ajustements structurels véhiculées par le « Public choice ». Dans la plupart desdits pays,  on note depuis la vague de la privatisation des années 1990, un accroissement continu du taux de pauvreté. En Côte d’ivoire, par exemple, il est passé ces dix dernières années de 32  à 50%. De sorte qu’avec Mercier (2002), on peut constater que certes, « nous sommes dans un cycle positif pour le secteur privé, mais que cela pourrait changer assez rapidement » tant les efforts de légitimation des décisions sont présents dans le secteur public.

El Hadji sawaliho Bamba Hiver 2010 Goupe du jeudi soir 

HATCH M.J., (2005), «  théorie des organisations de l’intérêt de perspectives multiples, Bruxelles, Belgique, éditions De Boeck Université, 418 p, ISBN 2-7445-0065.

Mercier, Jean (2002), « L'administration publique: de l'École classique au nouveau management public », Ste-Foy. PUL, 518 pages ISBN 2763778313

Notes du Cours de Trudel, Rémy, principes et enjeux de l’administration publique, Hiver  2010, École Nationale d’Administration Publique.

PROULX, D (2008), « management des organisations publiques, théorie et applications », Québec, PUQ, 331p,  ISBN 2-7605-1420.

OSBORNE, D et Gaebler, T., (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading (Mass), Addisson-Wesley, cité dans Mercier, 2002.