Que reste-t-il des PPP ?

 

C’est à la lecture d’un article de Jean-Claude Huot, docteur ès science, publié sur Cyberpresse.ca le 13 novembre 2009, que j’ai décidé de faire porter mon commentaire sur la thématique du partenariat public-privé (PPP).  Cet article, qui s’intitule Méga-hôpitaux en PPP : vers un désastre financier, expose des arguments nettement en défaveur de la formule PPP pour ce type de projet (mégahôpitaux : CHUM/CUSM).  L’auteur va même jusqu’à émettre la prédiction d’un désastre financier permettant, au passage, d’enrichir des initiés pour qui la prise de risque est nulle.  Le commentaire qui suit ne porte pas sur le « pour » ou « contre » des formules PPP.  Il s’inscrit davantage dans une réflexion ou un questionnement en regard des critères de cette stratégie d’externalisation et du contexte actuel de leur réalisation dans la perspective de l’intérêt du contribuable.

Rappelons que le partenariat public-privé (PPP), selon l’OCDE (2005, Moderniser l’état : la route à suivre), a trait au financement, à la conception, à la construction, à la maintenance et à l’exploitation par le secteur privé de ressources d’infrastructure, fonctions qui, auparavant, étaient assurées par le secteur public.  Il est également important d’insister sur le fait que le partenaire privé est chargé d’assurer le financement du projet. Bref, une compagnie ou un consortium contracte les emprunts, finance la construction du bâtiment, puis le loue au gouvernement.

Toujours selon l’OCDE, le transfert de risque au privé est un élément capital pour la réussite du PPP et il est primordial que le partenaire privé fournisse le financement du projet pour assurer sa motivation et pour faire en sorte qu’il soit également disposé à prendre les risques appropriés.

Or, la crise financière actuelle vient changer la donne en ce qui concerne le financement du projet de PPP du CHUM.  Selon un rapport de la firme PriceWaterhouseCoopers, les banques seraient plus hésitantes à consentir des prêts aux entreprises sauf à des taux d’intérêt élevés.  Comme les gouvernements obtiennent des taux d’intérêt beaucoup plus bas que les entreprises, force est de constater qu’il est fort probable que les coûts de construction seraient moins importants en mode conventionnel. Il reste à savoir si les économies en lien avec les coûts d’entretien et de maintenance compensent les coûts de construction…

Pourtant, le gouvernement de M. Charest maintient le recours au PPP pour la construction du CHUM.  On apprenait également, dans un texte de Denis Lessard et Tommy Chouinard, publié le 24 septembre 2009 que, selon le ministre des Finances Raymond Bachand, le contexte économique, au printemps 2010, permettra aux entreprises de trouver le financement au privé, mais que si l'un des groupes éprouve des problèmes, Québec devra toutefois consentir à le financer.  C’est beaucoup de spéculation et d’incertitude pour le contribuable.  D’autant plus que les avantages en terme de transfert de risque se trouvent de beaucoup diminués voir anéantis. Quelle est la plus value des PPP pour le contribuable quand le principe de transfert des risques est dilué à ce point?

D’autant plus que d’autres parts, l’actualité a été récemment marquée par de nombreux scandales.  Parmi eux, mentionnons les problèmes, au niveau municipal, en lien avec le processus de sélection des candidats au contrat des compteurs d'eau.  Par ailleurs, les problèmes constatés dans la construction nous permettent d’avoir de sérieux doutes quant à l'attribution de contrats, à la collusion, et même au financement des partis politiques. Et enfin, l’article publié il y a moins d’une semaine par Bruno Brisson, de La Presse, révèle que le ministère des Transports du Québec (MTQ) a accordé plus de 70 millions de dollars de contrats sans appels d'offres publiques pour effectuer la surveillance de grands chantiers routiers planifiés depuis des années, et exécutés sans urgence, dans les quatre coins du Québec, l'an dernier.  Même si cette pratique semble permise, en vertu des règles d'attribution des contrats du MTQ, le vérificateur général du Québec a toutefois relevé de sérieuses lacunes dans les négociations ayant mené à la signature de contrats du même type, lors d'un examen de 35 contrats semblables signés au cours des deux années précédentes (en 2006-2007 et 2007-2008).

Comme les sommes engagées dans le cadre de PPP doivent être considérées comme des deniers publics, ces derniers éléments nous amènent à nous questionner sur les mécanismes de contrôle, de reddition de compte et de transparence.  Rappelons que la principale fonction des mécanismes de contrôle consiste à assurer que l’administration publique agisse à l’intérieur du cadre (législatif, financier, etc.) qui lui est assigné. Or, dans le contexte actuel, il y a lieu de se questionner, comme contribuable. Les entreprises privées représentent-elles une stratégie pour se soustraire aux mécanismes de contrôle, de transparence et de reddition…  Puisqu’il s’agit toujours de deniers publics, qu’advient-il de ces principes?

Enfin, advenant que, dans le meilleur des cas, ces principes soient sauvegardés, considérant qu’ils impliquent, pour le contribuable, un coût qui amène le défi de concilier la nécessité des mécanismes de contrôle formel avec les impératifs d’efficience, la question devient : quelle plus value le PPP apporte-t-il? Et si on ajoute l’absence de transfert de risque au privé.  Que doit-on penser?

 

Martin B.

Groupe du mardi (T-R)

Blogue 2 - Christian Barrette

Christian Barrette
Principes et enjeux de l’administration publique (ENP7505)
Groupe du mardi

 

Mélange-t-on l’éthique avec conflits d’intérêts ?

 

On entend le mot éthique sur toutes les lèvres depuis plusieurs mois et on peut lire de nombreuses rubriques sur ce sujet dans les journaux. Les émissions de télévision en ont fait leur chou gras à plus d’une reprise. Des organismes publics sont rabroués constamment sous la mention d’un manque d’éthique dans l’octroi d’un contrat, que ce soit la ville de Montréal, le ministère des transports et j’en passe. Des organismes du réseau de la santé et des services sociaux et du réseau de l’éducation ont aussi contribué à alimenter l’actualité. Bref on utilise l’éthique, je devrais spécifier le terme éthique, à toutes les sauces et à qui veut bien l’entendre. Pourtant, il ne s’agit pas d’une nouveauté dans le domaine du secteur public et encore moins d’une exclusivité puisque le secteur privé possède ses propres règles de conduite en éthique. Mais restons dans le domaine du secteur public. Alors, qu’est-ce que l’éthique ?

 

L’éthique est en quelque sorte une manière d’agir, de penser. Le petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique en fait une bonne définition : l’éthique est un mode de régularisation des comportements qui provient du jugement personnel de l’individu, donc autorégulatoire, et qui se fonde sur ses valeurs personnelles et sur des valeurs partagées pour donner sens à ses décisions et à ses actions. Donc, si nous voulons un équilibre dans nos agissements, nous devrions travailler autant en éthique qu’avec un amalgame des concepts suivants :

 

• la Déontologie;
• le Droit;
• les Mœurs;
• la Morale;

 Alors, comment se fait-il que des organismes publics font si souvent la manchette des quotidiens lorsque les paramètres de nos décisions sont clairement identifiés ? Bien sûr, tout n’est jamais blanc ou noir et il existe malheureusement de nombreuses zones grises lorsqu’on parle d’éthique. Cependant, est-ce le cas ? Prenons le secteur de l’approvisionnement. Lorsqu’on octroie des contrats, on doit tenir compte des grands principes de la loi sur les contrats des organismes publics : la transparence, le traitement équitable des compagnies, la reddition de compte et l’obligation d’aller en appel d’offres pour des montants supérieurs à 25 000 $. Les organismes publics n’ont carrément pas le choix. Par contre, il est faux de prétendre que les organisations du réseau de la santé et des services sociaux appliquent à la lettre ces beaux principes. Vous n’avez qu’à faire le tour de la province et vous n’aurez d’autre choix que de me donner raison. D’ailleurs, le Vérificateur Général du Québec a fait le même constat. Mais est-ce par un manque d’éthique des personnes attitrées à ces tâches ou même des organisations ? Loin de là. Je crois sincèrement que toutes ces transactions ont été effectuées scrupuleusement avec le plus de rigueur, d’intégrité et de transparence possibles.

Ce qui provoque beaucoup plus les médias est le manque de transparence ou pis encore, la perception de conflits d’intérêt. Cette particularité est probablement celle qui soulève le plus d’interrogations. Comment définit-on un conflit d’intérêt ? En quelques mots, c’est une situation dans laquelle une personne, en l’occurrence un employé de l’État, doit accomplir une fonction, un acte ou une transaction où ses intérêts personnels seraient en contradiction avec les intérêts de son administration, provoquant ainsi un manque d’impartialité de sa part.

 

Tel que préconisé par le règlement sur l’éthique et la discipline dans la fonction publique de la loi sur la fonction publique (L.R.Q., c. F-3.1.1), le fonctionnaire doit éviter de se placer dans une situation où il y a conflit entre son intérêt personnel et les devoirs de ses fonctions.

 

Donc, est-ce normal de voir des ententes de gré à gré octroyées par certains organismes publics comme le réseau de la santé et des services sociaux, par exemple ? Encore une fois, oui ! Mais à la condition qu’elles ont été attribuées de bonne foi, sans ingérence de la part des soumissionnaires, que la transparence et l’intégrité du processus n’ont pas été entachées de tentative de corruption, d’intimidation ou de trafic d’influence, tel que décrit dans la politique de gestion contractuelle entrée en vigueur le 20 octobre 2009. D’ailleurs, la loi sur les contrats des organismes publics prévoit quelques dérogations concernant l’obligation d’aller en appel d’offres que ce soit dans le cas où cela ne servirait pas l’intérêt public ou tout simplement lorsqu’il s’agit d’un produit protégé par  un brevet. Il n’est donc pas anormal de voir des ententes de gré à gré s’octroyer dans le secteur public.

 

En fin de compte, il est injuste de lapider le gouvernement sur la place publique pour son manque d’éthique et de rigueur. La question qu’on doit se poser est plutôt la suivante : est-ce que les personnes octroyant les contrats ou étant impliquées dans le processus d’octroi ont fait preuve de transparence, d’intégrité et d’impartialité ? Je vous dirais que dans la très grande majorité des cas, je répondrais dans l’affirmative. Le processus d’octroi de contrats dans les organismes publics exige une rigueur exemplaire, des connaissances approfondies des lois nous régissant, une compréhension élargie du marché et demande une créativité pour minimiser les risques reliés à l’octroi des contrats.

 

Tout compte fait lorsqu’on parle de l’éthique au sens large, nous devrions plutôt concentrer nos efforts à prévenir l’éventualité qu’un conflit d’intérêts survienne. De cette façon, nous minimiserions les conséquences malheureuses d’un soi-disant manque d’éthique. Cependant, si le conflit d’intérêts n’est pas résolu, on se retrouve dans une situation où l’éthique risque fort d’être malmenée.

 

Mais il faut réaliser que l’absence de risque n’existe pas. Le jour que la distinction entre l’éthique et le conflit d’intérêts sera clairement comprise par l’ensemble des joueurs, l’État ne s’en portera que mieux.

 

Une petite parenthèse en passant. Les compagnies du secteur privé se targuent de faire partie d’associations communes qui mettent en valeur des conduites acceptables entre les professionnels de la santé et les représentants des compagnies. L’association Medical Device in Canada (MEDEC) en est un bon exemple. Certains membres se vantent même d’être très intègres dans leurs relations avec les professionnels alors qu’elles sont les premières à couvrir les frais d’inscription de ces dites personnes à de quelconques congrès. Ne trouvez-vous pas que cela laisse un goût amer ?