La petite histoire de la gouvernance pétrolière au Québec et en Norvège - Résumé chapitre 9

Lévesque, Pier-Luc (2014). « La petite histoire de la gouvernance pétrolière au Québec et en Norvège » dans Paquin, Stéphane et Pier-Luc Lévesque (dir). Social-Démocratie 2.0. Le Québec comparé aux pays scandinaves. Presses de l’Université de Montréal.

Dans ce texte, Pier-Luc Lévesque, doctorant à l’École nationale d’administration publique, compare l’évolution des politiques publiques pétrolières du Québec et de la Norvège. En adoptant la perspective d’institutionnalisme historique comparé, qui correspond à mettre l’emphase sur les moments structurant des États, l’auteur dresse un portrait historique, des premières phases d’exploration jusqu’à aujourd’hui.

Québec

L’auteur illustre le cas du Québec d’abord par la création en 1969 de la Société québécoise d’initiatives pétrolières (SOQUIP), une compagnie pétrolière publique, qui a d’abord le mandat « d’explorer, de produire, de raffiner et d’emmagasiner des hydrocarbures » (p.215). Cette compagnie voit le jour dans un contexte de désintérêt des entreprises privées à effectuer des activités de prospection sur le territoire Québécois. L’entreprise occupe un rôle de premier plan au niveau de la prospection, mais ne parvient pas à découvrir des gisements profitables.

Déficitaire jusqu’à ce moment, la SOQUIP obtient le mandat au milieu des années 70 de générer des profits et s’y engage en diversifiant ses activités de trois manières : délocaliser les activités de prospection, augmenter les investissements dans les entreprises privées et exploiter les gaz naturels. Cette nouvelle stratégie est fructueuse puisque l’entreprise atteint ses objectifs de rendement avec un bénéfice annuel net de 2M et acquiert Gaz Métropolitain en 1982.

En voulant maximiser son rendement dans les années qui viennent, la SOQUIP liquide ensuite une bonne partie de ses droits d’exploitation pour investir dans d’autres entreprises privées. L’auteur note que cette dernière stratégie n’atteint pas les objectifs de profitabilité puisque la SOQUIP a liquidé son domaine minier et qu’elle est minoritaire dans ses investissements. Il s’en suit une vente des actifs à Hydro-Québec et un démantèlement de la SOQUIP en l’intégrant à la Société générale de financement du Québec en 1998.

Norvège

Contrairement au Québec, c’est d’abord avec un engouement des entreprises privées pour la prospection pétrolière en Norvège que l’État laisse l’industrie privée assumer le rôle de prospection. Cependant, cela se fait dans un cadre légal qui permettra une reprise des droits à moyen terme. Cet environnement attire effectivement des investissements importants. En juin 1972, c’est la fondation de Statoil, la société pétrolière d’État qui profitera rapidement, d’une part, de l’acquisition successive et graduelle des projets privés et de leurs expertises et, d’autre part, d’une réserve de territoire potentiellement riche qui était conservé pour la société d’État.

La compagnie pétrolière d’état Statoil connait alors un succès retentissant, avec des revenus atteignant 20% des revenus de l’état norvégien en 1984, au point où ce dernier se méfie de l’expansion de l’entreprise publique et adopte une politique de freins afin de garantir un système d’exploitation mixte public-privé (retrait de droits de propriété, démonopolisation des intérêts commerciaux, interdiction de possession majoritaire d’action au-delà de 50%). Au tournant des années 1990, des problèmes d’inflations de nature macroéconomique qu’on a appelés « la maladie hollandaise » (p.224) commandent de nouvelles réformes où on contraint la Statoil à investir la majorité de ses revenus dans des actifs principalement étrangers afin d’atténuer l’inflation et stabiliser la devise norvégienne.

Synthèse

L’auteur souligne deux différences majeures en comparant les deux politiques pétrolières. La première est que la Norvège a fait appel au privé dans les premières phases d’exploration tandis que le Québec, conjuguant avec un secteur privé beaucoup moins motivé, a rapidement mis en place la SOQUIP. En effet, l’expertise norvégienne développée par le privé s’est transférée dans la société d’État par la suite. La deuxième différence est le régime légal et le fait que l’état norvégien avait implanté un système de droits d’exploitation allant à un maximum de 10 ans là où le Québec n’avait pas la même flexibilité. L’auteur note cependant que cela aurait été différent si des quantités importantes et exploitables de pétrole avaient été découvertes au Québec. C’est en effet le chemin inverse qu’a pris le Québec par rapport à la Norvège, c’est-à-dire qu’il a fait lui-même les travaux de prospection.

À la question de la possibilité d’imiter aujourd’hui la Norvège, l’auteur ne se fait pas d’illusion. Il s’agit au plus d’une lointaine source d’inspiration qui pourrait inviter à considérer, dans la mesure du possible, une réduction de la période de validité des baux au Québec, mais que ce travail de recherche sert plutôt à alimenter la réflexion sur la création d’une nouvelle industrie pétrolière au Québec à l’aube des nouvelles technologies d’extraction.

Olivier Gignac, Avril 2015